（研究员李怡洁）城镇化和粮食生产问题，一直都是整个社会长期高度关注的话题。过去的十几年，是我国城镇化快速发展的时期。2000年，我国的城镇化率水平为36.2%，城镇人口4.6亿；2013年，我国的城镇化率达到53.7%，城镇人口7.3亿，平均每年提高1.35个百分点，城镇人口增加2.7亿。这一发展速度已经超出中央政府在“十二五”规划中提出的在2015年达到51.5%的预期。但是从世界范围来看，发达国家的城市化率在80%以上，这也反映出我国的城镇化率仍有较大提升空间。

城镇化建设不仅在粮食需求一端大幅度促进粮食消费的增长；在供给一端对粮食生产也有一定程度的“挤出效应”，表现在促使粮食产销区分化、建设用地占用耕地、促成农村劳动力转移到非农部门等方面。2014年3月中共中央、国务院发布《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，指出新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价。那么，新型城镇化建设时期有哪些粮食生产问题值得我们重点关注呢？

粮食主产地的可持续性

改革开放初期，全国有21个粮食输出区，工业化和城镇化的发展使得资源向非农部门转移。以长三角和珠三角为例，这些曾是农业生产条件最好的地区，但随着城镇化的发展，数百万亩耕地被征占，被转变用途，变成厂房、道路、住宅等。区域间的差距在城镇化进程中愈发明显，粮食主产区也在这个过程中逐渐转移和集中到东北和中部等城镇化水平落后的地区。现在粮食生产主要向13个省份集中，而其中只有5个省份能够输出粮食。

我国水资源南多北少的分布状况造就了历史上“南粮北运”的产需格局，但这一个格局在近30年已经完全发生了转变，“北粮南运”才是当前粮食产销的主要形态。在水、土、光、热等自然资源上，北方条件不及南方。历史上我国北方正是因为水资源的匮乏而不能成为粮食的主要产区，但如今年东北四省区粮食总产量已占全国粮食总量的24.1%。城镇化的进一步发展会使粮食供给压力越来越大，粮食产需缺口还是主要依靠北方增产来弥补。不过就2013年的数据来看，东北及内蒙古四省（区）已经为全国粮食增产贡献了66.4%，在生态环境的压力下，主产区贡献粮食增产的潜力已经不大，粮食生产的可持续性不得不令人深思。

城镇化进程中的耕地占用

据国土资源部的调查数据显示，1996-2006年，全国耕地减少了约1.24亿亩。在不少人看来，城镇化建设是耕地面积减少的“罪魁祸首”。但是从整体数据看，1999年到2006年全国因生态退耕面积为1.234亿亩，造成我国耕地面积减少的主要原因是生态退耕而非城镇化建设。城镇建设占用的耕地，则会通过土地复垦开发新增耕地来弥补，即所谓“占补平衡”。2000-2008年建设占用耕地2843.83万亩，但在2001-2008年，通过土地整理复垦开发新增耕地的面积为3328.65万亩，超出建设占用耕地面积。由此似乎可以得出结论：城镇化建设不会吞噬耕地。但，如若考虑到以下两方面，城镇化发展还是会对耕地保护带来压力：

第一，“耕地补偿”的数字游戏。根据国土部门“占补平衡”政策规定，新增耕地可按比例换取本地城镇建设用地指标，其用意在于“用一亩地，造一亩地”，保证耕地红线，但现实远不及预期的理想丰满。由于土地整理置换指标允许在省内有偿流动，发达地区可以向山区等欠发达地区购买指标，这对于双方而言可以各取所需，一方面山区可以通过毁林造地等获得不菲的有偿调剂收入，另一方面发达地区则可以用低价获得大量建设用地指标；还有的省份则可以通过围海造田增加用地指标。这种方法已经使得江浙沿海地区成功置换了大量原先优质的耕地，而新增加的耕地存在盐碱成分过重、土地质量堪忧等问题，造成我国耕地保护和保障粮食安全的尴尬状况。按照《全国主体功能区规划》，到2020年将占用耕地4500万亩，其中大部分是良田，相当于劣质耕地1亿亩以上。新增耕地和占用耕地在产出能力及质量上并不平衡，那么，在此背景下一味地强调18亿亩耕地红线并不能解决本质问题。当下人们的关注点，应该由保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线，即以土地的产出能力为依据补充土地，真正实现全国范围内的土地占补平衡。

第二，耕地供求紧张。从需求一端来看，用地需求依然会增加。其一，过去粮食主产区因为承担了保障国家粮食安全的重任，没有进行大规模的城镇化和工业化建设，但主产区也面临经济发展的压力，这些地区会加紧推进工业化、城镇化，使得越来越多的农地被占用。其二，过去圈地扩张现象在城市非常严重，但农村建设同样需要土地，据国土资源部数据显示，2009年农村建设用地面积（34232万亩）就多于城镇建设用地（10876万亩）。新型城镇化提出，要城乡协调发展，因此考虑未到来农村建设用地需求也会增加。另一方面，土地的供给潜力却非常有限。以人均耕地来看，我国人均耕地0.101公顷（1.52亩），不到世界人均水平的一半，资源禀赋非常稀缺。适宜耕作的地区主要集中在东北平原、华北黄淮地区和长江中下游地区，这些地区已经成为我国各主要粮食品种的主产区，继续开发耕地资源只能转向西部地区，但西部地区面临水资源等限制因素较多，生态环境脆弱，不适宜进行大规模的耕地开发。

谁来种粮

我国农业家庭经营的土地规模小，城镇化发展有助于将农村的富余劳动力转移到第二、第三产业。在这一过程中出现了两个引人关注的问题：

第一，大量年轻农民进入城市务工，引发了不少人对于未来“谁来种地”的担忧。当前农村人口数量已经降到一半以下，有专家测算，如果按照现有的城镇化速度，到2030年时中国人口将达15亿左右，城镇化率可能会达到70%，但即使到那个时候仍然有4.5亿左右的人口在农村，因此对于种粮人数的问题倒不必过于担心。

第二，在城镇化过程中大多数农民并未真正被城市吸纳。他们像“候鸟”一样在城乡之间来回迁徙，土地则为他们提供了生活保障。农业富余劳动力转移到非农部门有助于粮食实现规模经营，但前提是人口真正转移了出去。只有第二、第三产业能为农民提供充足的就业岗位，只有农民能够真正扎根城市，农村的土地使用权才能有效地逐步集中起来。

我国粮食生产主体主要包括传统小农户、种粮专业大户、家庭农场、粮食生产合作社和公司制农场。从数量上来看，当前我国粮食生产主体主要还是传统小农。对于粮食这种低值农作物，并不需要高劳动力投入的“小而精”的农业生产模式。专业大户、家庭农场、粮食生产合作社和公司制农场这些生产经营主体相对于小农户都有规模优势，随着城镇化的进一步发展，种粮人数减少、机械的使用和推广为生产者扩大经营规模创造了条件。但这个过程中自然形成的家庭农场才是粮食生产经营最重要的主体。

其一，以家庭为单位的农业经营方式，同时也是一种生活方式，历史充分证明了以家庭为单位的农业经营方式具有不可替代的地位。其二，实现规模经营的家庭农场能够突破千年来小农户生产局限，同其他主体相比，家庭农场主一般文化水平和资产水平更高，对适度经营规模的把握也较为理性，发展更加规范。其三，虽然公司、企业在资金、技术、管理上都有明显优势，工商企业进入农业是改造传统农业的一条重要途径，但各个国家对于公司和企业进入农业都采取了谨慎的态度。一般都只允许公司、企业在农业产前、产后领域从事经营活动，严格限制他们进入农业的生产领域。主要考虑了三点原因：一是土地是农民的就业保障；二是土地兼并会使尚未转移的农民从自耕农变成雇农，农民的心理、行为和整个农村社区的深层结构都会发生改变；三是农民把土地当作财富，会十分珍惜，而公司、企业把土地当作生产要素，对土地产生破坏从而使农业生产不可持续。

粮食产量“十连增”背后，人们更需要关注粮食生产满足需求的能力和进一步增产的潜力。在人口吃饭压力和经济发展的双重挤压之下，走一条可持续的农业发展之路攸关全局；应该说，不以牺牲农业、粮食、生态和环境为代价的新型城镇化之路仍在探索之中，而起点就在于各基层政府、乃至于全社会对《新型城镇化规划（2014-2020）》坚定有力的贯彻落实。