中国曾创造过以世界9%的耕地养活20%人口的“奇迹”，目前却面临着农业自然资源短缺的严峻挑战。2009年，中国耕地面积已不足18.3亿亩，比1996年降低了1.2亿亩；人均耕地约1.38亩，为世界平均水平的40%左右[1]。而中国每年农业生产缺水300亿立方米，因干旱缺水每年粮食损失约400亿斤[2]。

在农产品需求增加、农业自然资源短缺的双重压力下，2007年中央1号文件明确提出加快“走出去”战略。从2008年-2012年，中国农业对外投资净额从1.7亿美元增长到14.6亿美元。据不完全统计，全国共有300多家企业在全球46个国家或地区开展农业合作[3]。

在 “来势汹汹”的中国农业资本涌向全球之际，西方世界谴责中国“圈地”，通过“掠夺”全球资源来满足本国需求的声音此起彼伏。中国企业进行海外农业投资固然有其目的，但在多大程度上是为了满足本国需求，目前尚未有确凿证据能够证明。而西方舆论的背后，实则是各大国在非洲、东南亚及拉美地区的利益角逐。这点从奥巴马在美非高峰论坛的表态—“相比中国，美国是非洲更好的合作伙伴”可见一斑。

能在多大程度满足本国需求？

中国从2004年开始成为全球农产品的净进口国，2012年农产品进口额增速达到最大，为63.6%。2013年进口额达1635.9亿美元，虽然增速放缓，但整体仍呈上升趋势（见图1）。将中国进口的主要农产品换算成耕地面积，2013年的进口量相当于增加将近7亿亩的虚拟耕地。中国农产品需求量的快速增长有目共睹，但目前进口仍是满足国内需求的主要方式，海外农业投资的作用较为有限。

图1.中国2001-2013年农产品进出口额变化趋势

数据来源：中国海关信息网

国内农产品市场的供求矛盾，政府希望能够通过企业海外农业投资来缓解，企业也有境外投资的动机，双方共同驱动投资规模的扩张。企业作为自主决策的主体，会更多从战略和成本收益角度来考量是否将农产品回销。虽然政府为了保障国内的粮食安全，以及满足橡胶等战略物资储备的需求，有时会通过行政手段或财政支持来干预企业的投资决策，但这种情况还是少数。

更多企业在没有政府干预的情况下运营，其进行海外农业投资的动机十分复杂。一项基于企业访谈的研究结论表明，企业海外农业投资的动机包括：确保原材料的稳定供应、扩大对外贸易、构建国际性的生产流通网络、开发土地资源、提升技术、规避贸易壁垒及占有东道国市场等。在该研究中，受调查企业在海外投资生产的农产品，主要在东道国或第三方国家销售，返销中国的比例非常小[4]。

以某农垦集团为例，其在俄罗斯累计生产粮食和大豆20多万吨，但只有5000吨大豆返销国内，大部分就地销售；其木材采伐达5.5万立方米，只有1.5万回销中国[5]。农业部农村经济研究中心（简称“农研中心”）的一项研究表明：对外投资粮食、棉花种植的企业，大多计划将产品运回销售；投资种植蔬菜、肉鸡、猪牛羊及饲料加工等主要在本地销售[6]。

农产品回销的困境

中国对主要农产品实施进口关税配额管理制度，对关税配额量内进口的农产品适用关税配额税率，配额量外进口的农产品需按照《中华人民共和国进出口关税条例》的有关规定执行。关税配额分别由商务部和国家发展和改革委员会分配，前者负责豆油、菜子油、棕榈油、食糖、羊毛和毛条；后者负责小麦、玉米、大米和棉花。

主要农产品的进口关税配额主要考虑企业的所有制形式，食糖、大米、小麦和玉米的国营贸易比例均在50%以上。进口关税配额对企业的加工能力及运营规模也进行了详细的规定（见表1）。但从整体上，是否在海外拥有种植基地或加工能力，尚未被纳入到配额制度中。农研中心的研究发现：大部分从事粮食棉花种植的企业难以获得配额，部分获得配额的企业没有对外投资。

以北大荒丰缘集团为例，该公司为国有企业，面粉加工能力达40多万吨。2011年，丰缘集团赴澳大利亚种植小麦，计划运回本国加工。但2012年，该企业仅获得3000多吨的进口关税配额。民营企业在获得关税配额的难度更大，需要承担高昂的关税成本[7]。以水稻为例，获得进口关税配额指标的，关税仅1%，而一般贸易进口的关税达65%[8]。

对于海外农业投资的企业来说，将农产品回运需要承担着较重的税费，利润空间十分有限。以从俄罗斯进口大豆为例，每斤费用达1.11元，而售价仅2.0元，销售收入为0.9元（见表2）[9]。考虑成本、农业风险及价格波动等因素的影响，基本没有利润。

                     表1.中国主要农产品进口关税配额数量及申请条件。资料来源：农业部、商务部及发改委公告                           制表：社会资源研究所

表2.从俄罗斯回销大豆的税费

    注：上述税费中口岸基金、库存、物价局收费、报关单、国税、地税和检疫费的单位为“元/车”，将这个单位按照每车转载20吨的标准转化为“元/吨”。

资料来源：《中国企业对外农业投资研究报告》

制表：社会资源研究所    

 除了承重的税费负担，中资企业在海外投资中还面临着相关手续审批程序复杂、时间过长；动植物检验检疫管理及境外使用国内种子管理制度等相关政策的限制。面对这些限制，企业回销农产品的意愿和能力大大降低。

增加或减少东道国的粮食供给？

相比对本国的影响，中国企业海外农业投资对东道国的影响更加直接、明显。其中核心的影响之一，是中企投资行为对东道国粮食供给的影响。是增加还是减少东道国的粮食供给？投资地域的特点和企业行为共同作用于这个影响，难以形成唯一的结论。从现有的研究结论来看，增加和减少东道国粮食供给的情况同时存在。

当企业以投资粮食种植为主时，一般能够增加东道国的粮食供给。一方面，如上述所说，企业出于战略和成本考量，海外农业投资生产的农产品回销的数量十分有限，主要用于东道国或第三方国家销售。另一方面，一些企业在投资中与东道国政府签订协议，承诺将生产的粮食用于东道国消费。

陕西省农垦农工商集团在非洲喀麦隆设立子公司Sino-Cam Iko。2006年，该公司与喀麦隆政府签订了一份协议：喀麦隆政府为Sino-Cam Iko提供楠加埃博科水稻站，并免费提供10000公顷土地99年的使用权；Sino-Cam Iko则承诺生产的水稻均要在喀麦隆境内销售。虽然Sino-Cam Iko公司将部分土地用于非农业用途，引发了一些争议。但该公司种植了不同品种的大米，并在本地进行销售[10]。

当企业以投资非粮食作物为主时，将降低东道国的粮食供给水平。这是因为，企业的投资行为，一方面使原有用于种植粮食的耕地转为种植非粮食作物，粮食耕种面积大大降低。

以老挝为例，南部丰沙里、琅南塔和乌多姆赛三个省份，在中企进入投资后，种植结构发生了非常大的变化。2011年，这个三个省份的作物——玉米、蔬菜/大豆、淀粉类蔬菜、糖蔗、烟草和茶叶的种植面积分别比2005年扩大了9.2、5.0、3.4、2.9、1.7和1.3倍；而主粮旱稻的种植面积从原来的122116公顷下降为106682公顷[11]。这主要是因为，中企在老挝投资的农产品以经济类作物为主，且通过“订单农业”与东道国农户签订文字或口头的种植采购协议。当地农户为了获得更高的收益，将原本用于种植旱稻的耕地用于种植其它作物。

表3.2005-2011年老挝南部三个省份农产品种植面积变化

注：（a）使用的是2006年数据；（b）是2009年的数据。

图表来源：Chinese Outward FDI in Agriculture and Rural Development:Evidence from Northern Laos.作者：Phanhpakit ONPHANHDALA & Terukazu SURUGA

总结 

中国企业海外农业投资尚处于初级阶段，企业本身的资源局限及其所面临的政策制约，使其对本国农产品市场的影响还微乎其微。但毋庸置疑，中国海外农业投资的规模将进一步扩大。

由国家发改委、财政部、农业部、商务部等十多个部委组成的调查组，对29个省份的农业海外投资情况进行研究，研究报告将于今年年底推出。有专家预计，报告推出后，政府将制定一系列鼓励和扶持中国企业海外农业投资的政策措施，包括简化境外农业企业在水稻、玉米，小麦三大主粮的进口审批程序，加大财政对境外农企的帮扶力度等[12]。这些政策的出台，将使海外农业投资对本国农产品市场带来冲击。

相比本国，中企海外农业投资对东道国的影响更为直接、明显，尤其针对东道国的粮食供给问题。诸多研究表明，中企的农业投资行为既可能提高东道国的粮食供给，也可能降低东道国粮食种植的面积和单产。

目前，中国政府和NGO对中国海外农业投资的关注度越来越高，但关注视角不尽相同。NGO主要关注中国企业在海外农业投资的社会责任履行情况，多数正处于通过调研来“摸清事实”的阶段。而政府更多考虑如何加入对企业“走出去”的支持力度，尚无“心力”加强对“走出去”的监管。

中国企业海外投资以发展中国家为主，这些国家的法律、制度建立尚未完善。而在中国政府无作为的情况下，中资企业容易将运营成本转嫁给东道国，给其带来负面的环境和社会影响。这就赋予中国NGO重大的责任和使命，在监督中企海外投资行为的过程中，倡导其采取负责任的投资行为。

而在推动中国企业海外负责任投资过程中，最具有挑战的问题在于，如何建立起中国政府、和NGO、东道国政府和NGO以及国际机构的合作机制。在多重语言、文化和社会背景下，多方如何才能够有效沟通、建立信任？笔者认为，只有各方以对事实达成共识为前提，充分尊重和理解对方文化，需要持之不懈地沟通，信任才有可能建立！            研究员：蔡菲菲