8月11日，由世界粮食安全委员会(CFS)牵头制定的《粮食安全与营养范围内的负责任投资原则》（Principle for Responsible Investment in Agriculture and Food System, 简称CFS-RAI）历经1年的讨论和修改，终于在8月第一周的联合国会议上通过了最后一轮磋商后定稿。比较该原则在一年前的初稿，一个非常显著的变化是，“消除贫困”被列入到核心原则中。藉此， “减贫”首次被国际准则正式列为农业投资者的一种责任。

对于联合国层面的规范和准则制定来说，贫困一直被作为分析各种社会问题的背景，特别是在联合国千年发展目标（MDG）历经10年的发展而确立后，减贫作为人类社会发展的阶段性目标，获得了世界范围的广泛认同(Hulme, 2009)。在2014这个MDG执行的最后一年，关于后MDG时代应该设定什么样的发展目标，各种讨论风起云涌，占上风的一种观点便是：我们不要再花十年再制定一个发展目标了，而是将减贫融入到各类发展议题的目标中，如，在可持续投资或气候变化谈判的讨论中增加减贫指标。关于CFS-RAI为何在终稿里增加了“消除贫困”条款，我们未做过细致的背景调查，在这里暂且推断，除了是考虑到多方利益相关者的诉求，更是对后MDG时代发展议程的回应。

其实，CFS-RAI并不是第一个关注农业领域负责任投资的准则，农业投资与贫困的关系也不是第一次在国际规范中建立起来。早在4年前，世界银行、联合国粮农组织、国际农业发展基金、联合国贸易和发展会议就联合制定了《尊重权利、生计及资源负责任农业投资原则》（Principles for Responsible Agricultural Investment that Respect Rights, Livelihoods and Resources，简称PRAI）， 旨在引导和规范农业领域的私营部门投资能朝着有利于投资所在地农民生计、资源和权利保障的方向发展。特别是在粮价持续高启的情况下，如何避免企业在发展中国家采取只大面积租地种粮谋利而边缘化小农的投资模式，是发展机构近年来热议的话题之一。然而，将农业投资的可持续性与土地和资源权属问题关联到一起的是CFS在2012年5月发布的《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则》（Voluntary Guidelines on Governance of Tenure of Land and Other Natural Resources），该准则通过保护贫困人口对土地、渔业和森林资源的所有权（如，“应对城市向农村的扩张” “保护土著社区的权利”），而促进粮食安全和可持续发展。

那么，这些有关负责任农业投资的原则对发展中国家减贫的意义具体体现在哪里？本文对比PRAI与CFS-RAI在粮食安全方面的条款来尝试予以解读。同时，就负责任农业投资相关原则对于中国等新兴经济体在其他发展中国家的农业投资[1]行为的启示略作预判。

以减贫为目标：CFS-RAI对粮食安全的重新诠释

基因选择赋予人类忘记痛苦的能力。如今，大部分中国70后、80后等早已没有了对持续性饥饿的感受，而只能从《1942》这样的电影中了解祖辈曾经历的苦难和灾难前人性的不堪。但是，这并不代表，这个国家已经消除了饥荒的隐患；更不能说，我们正在享受着没有威胁的食物体系。放眼全球，对于大部分发展中国家来说，高密度的人口与紧缺的耕地和水资源始终是难以调和的矛盾。耕地过度使用、土壤肥力流失等，使农业用地每年损失高达500万至1000万公顷，小农户的户均耕地更是逐年减少 （CFS，2010）。关于粮食安全与贫困的关系，乐施会2011年发布的GROW报告中有一组数字可以体现：截至2010年，全球仍然有9.25亿人在挨饿，而其中的80%都是农民 ；最贫困的人要花80%的收入在粮食消费上；到2050年，全球的粮食需求将会上升70%，但全球增加粮食生产量的能力却不升反降。

面对如此严峻的现实，不同机构和利益关系方持有不同的解决方案以及他们对世界发展进程的理解。如，一方面，NGO组织和倡议机构认为，全球食物体系的不平等源于少数农业和食品公司对全球粮食贸易和价格的控制，以及政府和多边投资方对大农场式投资模式的鼓励（乐施会，2011），要解决粮食体系中的贫困与不公，首要的是减少甚至暂停投资机构对大型农业企业在土地集中地区大规模征地行为的投资，同时采取措施辅助小型农业生产者的农业生产；另一方面，世界银行等投资和发展机构主张以提高农业生产率和粮食产量为手段来满足贫困人口对食物的需要，而不区分是大农场式的种植还是小农生产，并且会在考量风险管理和利益相关者参与的情况下继续增加对农业的投资（世界银行，2012）。

上述两种主张也折射出了PRAI与CFS-RAI在粮食安全条款上的差别。指出差别之前，有必要说明两者在粮食安全条款上的共同之处，即，两者都认识到“粮食安全四要素”的重要性。哪四要素呢？第一，食物的充足性(availability)，主要指的是农业系统满足食物需求的能力，以及社会、经济和文化因素决定的农民如何应对这个食物需求市场；第二，食物的稳定性（stability），指的是人们短期或长期处在风险之中，缺少资源来满足充足食物需求，如，气候异常导致番茄绝收，番茄采摘工没有了收入来购买食物；第三，食物的可获得性（access），通俗理解就是，负担得起购买食物的价钱，有能力分得一杯羹，并且能吃到合自己口味的东西；第四，食物的可用性（utilization），这里便指一般消费者所理解的食品安全或营养健康了（Schmidhuber & Tubiello, 2007）。通常，各国政府和学界谈到粮食安全的时候，很大程度上指的是第一要素，食物的生产是否足以满足本国人民消费或经济发展的需要；此外，第四要素也因化学农业面临的安全性问题被不断见诸于报端；而第二和第三要素则较少被谈起，但其确是与贫困和不公最为直接相关的两点。

PRAI制定者对粮食安全四要素做了解释，提出“政策制定者应提供机会让外来的投资者介入到粮食生产、增加非农就业机会”，来提高农民收入和生计保障。这也能解释，为何PRAI的主要制定者和推行者世界银行、联合国贸易和发展会议等积极倡导外部投资者向农业生产注入资金。PRAI制定者希望通过规范农业投资实现提高粮食安全和减贫的目标，将策略重点放在第一要素特指的食物产量增加和第三要素相关的收入提升上，同时也简要的提到 “确保持续的食物可获得性”和 “有策略的降低食物供应上的不稳定性”，从而兼顾了第二和第四要素。

相比之下，CFS-RAI的粮食安全条款对于四要素的阐释则更显深刻和全面。不同于PRAI对农业生产力简单、直接的追求。CFS-RAI重点提到，食物生产应有“增加的可持续性”，农业生产力的扩张应该是 “安全的、有营养的、多元的、在文化上可以接受的、和减少食物消耗和浪费的”。在对第二要素的阐释中，除了与PRAI一样谈到农业投资应致力于改善收入，CFS-RAI还增加了 “减贫”指标，同时指出，农业投资不但要为投资者自身增强能力，还应兼顾到 “让其他利益相关方获得提高食物生产力的能力”。在对食物可获得性的倡议上，CFS-RAI提出，负责任的农业投资应“增强公平性、透明度、效率、和市场功能”，增加农业和食物体系的 “韧性”。此外，其更丰富了第四要素的含义，倡议农业投资除了考虑到食品在可食用性和营养上的安全，还应将投资所在地的 “清洁饮用水、公共卫生、能源、技术、儿童关怀、医疗保障、受教育渠道”等因素一并纳入到投资者对其投资行为的考量中。

总之，从PRAI表述的农业投资“不应危害到”粮食安全，到CFS-RAI的农业投资应“贡献于”粮食安全和营养，随着措辞和语气的加重，凸显的是国际准则对投资于农业者责任的加重。CFS-RAI一方面强调了投资者在保障投资所在地甚至全球的粮食安全上的责任，另一方面通过其对粮食安全四要素相对全面的解释，在某种程度上潜在的引导了私营投资者、政府、学界、发展机构等对粮食安全、投资行为和贫困三者联系的认识。

开地+种粮=减贫?

无论是NGO与投资机构之间就农业投资和生产模式的争论，还是PRAI和CFS-RAI在粮食安全释义上的差别和演进，都回归到一个根本性的问题——投资农业的目的是什么？相当一部分企业主会回答“我们是来种地赚钱的，不是来扶贫的，扶贫是政府的责任，不是企业的责任”。然而，不断加剧的粮食安全状况和贫困发生率使投资者不能独善其身。

事实证明，大部分的农业投资不是在服务于世界粮食产量的提高，更不是在增强穷人或弱者获得食物和营养的能力，甚至是在本已恒定的全球食物和营养供应体系中加剧分配的不公。世行2010年发布的报告《全球正在增长的对农业用地的兴趣》指出，当前正在发生 “史无前例”的大规模土地购置，在全球超过4000万公顷农业用地上正酝酿着数百个项目，其中的四分之一可能涉及超过20万公顷土地，且69%的面积是在土地治理最薄弱的撒哈拉以南非洲地区。然而，在这些项目中仅仅有约37%关注的是粮食作物，另63%是用于工业或经济作物、生物燃料、狩猎场、畜牧业和人工林业的生产。

正如30年前阿玛蒂亚.森对饥荒的著名论断:饥饿的特点是人们食不果腹，却不是无处觅食。 吃不饱和没得吃，向来是两回事。即便有充足的食物存量，也不能确保没有人挨饿，因为食物的价格是由市场决定的，而不是由人对食物的需求决定的 (Young, 2012)。用流行句式来说，你吃或不吃，食物就在那里。关键问题是你有没有稳定的收入买到食物，以及在有稳定收入的情况下，你是否能获得健康、有营养、合口味的食物，也就是上文提到的粮食安全四要素中的食物可获得性（access）、稳定性（stability）和可用性(ultilization)。当前，无论有多少农地被开垦，无论粮食产量怎样提高，这些都不能与减贫产生直接的因果关系。提出以减贫和粮食安全为目标的农业投资是一种有力的尝试，来扭转私营投资者和政府等对农业投资目标的认识，这正是CFS-RAI的贡献。

CFS-RAI对中国农业“走出去”的启示

CFS-RAI本次增加了减贫条款，无疑会挑战农业投资者的底线，即，减贫不再是公益性的公益营销项目，而是一种国际责任。特别是在跨国买地、跨国并购频繁发生的今天，企业的农业投资超越了国界，不仅仅受母国和投资东道国法律的约束，还受国际准则的约束。虽然如PRAI和CFS-RAI这样的自愿性准则不具有强制力，企业不遵守也不会一定受到应然的惩罚，但是考虑到跨国投资多数伴有国家意志，私营投资者不得不考虑到其背后的国家形象和政府战略、投资地的软环境、以及其母国和投资东道国公民社会的压力，而考虑是否或如何将国际准则纳入到企业投资规范中。

2010年，在PRAI的制定过程中，中国的相关政府部门和中央企业就积极参与，比如，中国农业发展集团总公司（中农发）作为两家全球企业代表之一做会议演讲。今年8月的纽约，我们从伙伴机构那里了解到，中国政府派出了阵容强大的代表团参与对CFS-RAI的磋商。对于中国来说，作为“最早实现千年发展目标中减贫目标的发展中国家”， 我们以30年的时间“将绝对贫困人口由2.5亿人减少到3200万人” 这样的成绩向世界证明了减贫贡献 (联合国开发计划署，2014)。 随着对外投资规模的增大，中国对其他发展中国家减贫的责任也在增加。包括企业、政府、学术界和公民社会组织在内的利益相关方，积极参与对CFS-RAI等国际准则的讨论和执行，探讨和切实发挥中国的投资者在非洲等发展中国家农业发展、粮食安全保障和减贫上的作用，都在为中国画上负责任大国的一笔。               文/研究员：蔡睿